美軍台灣防災手冊（三）：台灣的災防體系從中央到地方怎麼運作

本文為美軍印太司令部災害管理與人道援助卓越中心（CFE-DM）2026 年 4 月出版的《台灣災害管理參考手冊》（Taiwan Disaster Management Reference Handbook）中文翻譯。該手冊為公眾領域文件，明示可自由重製與傳播。全書共分八篇譯出，本篇為第 3 篇。譯文力求貼近原文，機關名稱一律採台灣官方中文名。

本篇重點

• 災害防救法 2000 年 7 月 19 日施行，至今修正 11 次，最近一次在 2025 年 5 月 28 日，是台灣災害防救體系的主要法源。
• 台灣採單一災害別分工，內政部主管風災、颱風與震災，經濟部主管水災與旱災，農業部主管寒害與土石流，全案由中央災害防救會報統籌。
• 中央災害防救主管機關維持 24 小時監控，由 17 名人力協助地方政府，中央災害應變中心設於內政部消防署，遇重大災害由總統與行政院長成立。
• 消防署轄下的搜救隊至少 126 人，含 5 名醫師、7 名護理師、6 隻搜救犬與 15 公噸裝備；南投訓練園區占地 209 公頃，為亞洲最大消防訓練中心。
• 2024 年 6 月成立的全社會防衛韌性委員會獲新臺幣 1,500 億元經費；截至 2025 年 5 月已訓練逾 195 隊 T-CERT，防災士則認證 100,832 人。

以下為手冊「災害管理政策、規劃與應變」一章的前半部。

國家災害管理體系

災害防救法（DPPA，2000 年）是台灣主要的災害法規。它在 1999 年集集大地震（九二一地震）之後，於 2000 年 7 月 19 日公布施行，為多個關鍵機關的設立奠定了基礎。災害防救法適用於自然與人為的非衝突類災害，對減災、整備、預警、應變（含搜救）與復原都有詳細規定。為因應新出現的問題，該法已修正 11 次，最近一次是 2025 年 5 月 28 日。

中央災害防救業務主管機關負責下列災害防救工作：

• 指揮、督導、協調中央災害防救業務主管機關、直轄市政府與縣（市）政府的災害防救事宜
• 擬訂與執行修正後的災害防救業務計畫
• 支援與處理災害防救事務
• 掌理災害防救業務的指揮與協調
• 當災害範圍涉及海域、跨越兩個直轄市或縣（市）政府，或災情重大而直轄市、縣（市）政府無法即時協調處理時，負責協調
• 管理救災資源、整理資訊、執行災害防救任務，並會同教育部與相關機關辦理全民災害防救教育

過去 25 年間，台灣推動了一系列災害管理改革，成效反映在傷亡人數的下降，儘管社會與經濟仍會受到損害。台灣採行單一災害別的災害管理途徑，依災害種類，把應變權責正式指派給不同機關。表 1 列出在國家層級災害應變中擔任中央災害防救業務主管機關的各個機關，以及各自負責的災害類型，內容依據災害防救法 2025 年修正後的版本。

內政部是台灣最常發生的災害的主責機關，其豐富的經驗使它成為大規模國內應變中跨部會的領導者。台灣正以全社會途徑為重點推動韌性建構，在這個途徑之下，台灣的災害管理體系正快速改變。行政院災害防救辦公室（ODM）正在推動更貼近實況、更具挑戰性的災害管理教育與訓練，使個人具備韌性，能在災害發生時執行關鍵行動。

表 1：台灣各類災害的中央災害防救業務主管機關

這種做法的優點，是各機關能以自身專業主導與其最相關的災害類型的應變。挑戰則在於複雜事件中的協調，2014 年高雄氣爆就是一例，當時外界一度不清楚究竟該由哪個部會負責：爆炸屬內政部、管線事故屬經濟部、毒性化學物質則屬行政院環境保護署。

圖 8 呈現國家層級的台灣災害管理體系。

圖 8：國家層級的台灣災害管理體系

• 行政院（內閣）
  • 中央災害防救會報（CDPPC）：啟動中央災害應變中心（CEOC）
  • 中央災害防救委員會
  • 行政院災害防救專家諮詢委員會：提供災害管理諮詢
  • 幕僚單位：國家災害防救科技中心（NCDR），隸屬國家科學及技術委員會（NSTC）
  • 行政院災害防救辦公室：幕僚任務
• 內政部消防署（NFA）：經費與人力支援
  • 國家搜救隊與消防署訓練中心
  • 行政院國家搜救指揮中心
• 中央災害防救業務主管機關與中央災害應變中心
  • 指揮官：中央災害防救業務主管機關首長
  • 各機關緊急應變小組
  • 內政部：風災、震災（含土壤液化）、火災、爆炸、火山
  • 經濟部（原圖標示為 MOFA）：水災、旱災、礦災、工業管線、公用氣體、油料管線與輸電線路災害
  • 農業部：寒害、土石流、森林火災、動植物疫災
  • 交通部：空難、海難、陸上交通事故
  • 環境部：毒性化學物質與懸浮微粒
  • 衛生福利部：生物病原
  • 核能安全委員會：輻射
  • 由中央災害防救會報或相關法律指定者：其他
• 支援機關為下列部會中的相關中央機關：外交部、國防部、財政部、教育部、法務部、行政院主計總處、國家通訊傳播委員會、海洋委員會海巡署、金融監督管理委員會、國家發展委員會、勞動部、公共工程委員會、原住民族委員會，以及國家科學及技術委員會（NSTC）。

譯註：原書圖 8 與前面的表 1 有三處不一致，均照原文譯出。一、圖 8 把經濟部的英文縮寫誤植為 MOFA（外交部的縮寫）。二、農業部主管的災害，表 1 作「寒害、土石流、大規模崩塌」，圖 8 作「寒害、土石流、森林火災、動植物疫災」。三、圖 8 的內政部欄未列颱風，且原圖英文作 soil explosion（土壤爆炸），表 1 同一項作 soil liquefaction（土壤液化），此處依表 1 譯為土壤液化。

體系架構

中央政府負責應變規劃與災害應變，直轄市、縣市與鄉鎮市區公所則負責執行計畫，並與第一線應變人員協調。災害發生之初，往往是地方政府的消防局接獲初報並執行第一時間應變。消防局視災害的嚴重程度與範圍，決定是否開設地方災害應變中心。地方政府向中央政府通報災情，由中央災害防救主管機關評估是否為受災地區成立中央災害應變中心。

台灣的災害管理專業人士正在考慮採用美國的緊急支援功能（ESF）模式，以跨部會整合應變作為、簡化資源協調。這套架構讓台灣的防災體系從以消防為主的做法，發展為較完整的災害應變架構。

災害防救法的施行促成了中央災害防救會報的設立，由行政院長擔任召集人，負責制定國家層級的政策並提供監督。會報並設置行政院國家搜救指揮中心，指揮、督導與協調各政府機關功能單位的人員執行救災任務。

會報之下設有中央災害防救委員會，由行政院副院長擔任主任委員，負責訂定災害防救的基本方針，並監督災害防救法的執行。委員會在協調跨部門、跨層級政府的災害防救工作上扮演關鍵角色，制定政策、提供監督，並確保各級政府與地方社區都能有效整備。

委員會每五年須擬訂災害防救基本計畫，一般稱為基本業務計畫（BOP），作為國家層級的總體計畫。行政院將計畫下達給所有相關的中央災害防救業務主管機關，以及相關的直轄市與縣（市）政府。中央主管機關隨後檢討並修訂各自的災害防救業務計畫，使其與基本計畫一致；地方政府則調整縣市與直轄市層級的地區災害防救計畫。現行計畫涵蓋 2024 至 2028 年，提出三項政策：

1. 超前部署因應氣候變遷下的極端災害調適作為
2. 導入數位轉型，強化智慧防災的效能
3. 精進災害管理，強化大規模災害的復原能力

行政院災害防救辦公室協調了跨機關的諮商過程，促成上述三項政策的共識，並擔任基本計畫工作小組的行政幕僚顧問。

中央災害防救主管機關維持 24 小時監控，由 17 名人力協助地方政府；遇重大災害，總統與行政院長可成立中央災害應變中心（CEOC）。行政院透過內政部等機關統籌國家層級的災害管理。平時，行政院災害防救辦公室與內政部消防署共同維持中央災害應變中心的運作。

中央災害應變中心設於消防署，在極端天氣事件或其他天然災害發生時成為台灣的指揮樞紐。消防署與各地消防局被賦予相當高比例的應變任務，部分原因在於台灣的災害管理體系是從以消防與應變為核心的體系演變而來。同樣進駐中央災害應變中心的還有內政部警政署（NPA）與內政部空中勤務總隊（NASC），兩者都隸屬內政部，並在搜救（SAR）中扮演角色。其他部會是否進駐，則視危機性質與其角色的相關性而定；通常會到場的部會與單位包括行政院災害防救辦公室、交通部中央氣象署（CWA，前身為中央氣象局）、經濟部水利署（WRA）、國防部（MND）、農業部與衛生福利部。它們統一中央的決策，再下達給直轄市與縣市政府，由後者依受災地區的在地條件調整，而鄉鎮市與區公所負責處理立即性的災害應變工作。與中央災害應變中心共同進駐的，還有行政院國家搜救指揮中心的 24 小時值勤席位，負責在應變中心作業擴大之際處理初期告警，成員來自消防署、警政署、空中勤務總隊、國防部與海巡署。

消防署在台灣的災害管理體系中扮演樞紐角色。它成立於 1995 年，提供緊急醫療、火災預防與災害救援服務，保障民眾生命財產。台灣在多個部會之間仍採單一災害別的應變途徑，但整個災害管理體系深受以消防為中心的應變模式影響。消防署擁有充分的災害經驗，一方面來自它在災害應變中的核心地位，一方面也因為其上級機關內政部負責台灣最常發生、影響最大的幾種災害，也就是颱風與地震。消防署在南投縣經營一座現代化訓練中心，提供消防與災害應變訓練，並包含國際合作。該中心於 2025 年完成升級，據報是亞洲最大、全球第三大的消防訓練中心。

搜救

消防署是提供城市搜救（USAR）能力的主要政府機關，轄下管理一支至少 126 人的精銳搜救隊。原書照片 2 為該搜救隊支援每年舉行的 921 防災整備演習。

搜救隊成員包括消防人員、第一線應變人員、5 名專精災害傷害的醫師與 7 名護理師、1 名獸醫、6 隻搜救犬，以及 15 公噸的專業救援裝備。該隊在接獲請求時可執行國內與國際任務。其他支援搜救工作的政府機關包括海洋委員會海巡署，負責海上搜救；以及內政部空中勤務總隊，在災害與重大事故中支援空中救援作業，包括空運救援人員、裝備與物資。在直轄市層級，臺北市政府消防局擁有全國城市中最頂尖的搜救隊，並於 2021 年取得消防署認證的重型城市搜救能力。

民間社會中也有搜救組織。中華搜救總隊（International Headquarters, S.A.R. Taiwan）是一個以志工為主體的非政府組織，靠捐款自籌經費執行救援任務。此外，中華民國紅十字會也在台灣各地成立了搜救隊。

若台灣需要接受國際搜救隊的協助，消防署已備妥接待與離境中心（RDC）程序，在指定港口實施。詳見附錄「RDC 程序」。

警政署支援災後救援與復原工作，在民防體系的行政管理下督導民間防衛志願部隊，並提供關鍵基礎設施防護（CIP）。關鍵基礎設施廣義涵蓋實體與數位資產、製造系統與網路，這些設施一旦因天然災害或蓄意破壞而受損，將影響政府或社會的運作、造成傷亡、導致經濟衰退或環境改變，或損及國家福祉。保安警察第二總隊積極參與關鍵基礎設施防護，辨識對關鍵基礎設施的威脅並研擬應處程序，並針對特定基礎設施場域舉行專門的防護演練，包括海底電纜站。警政署負責因應大規模災害，並有權調度地方警察機關。警察支援交通管制、民眾疏散、遺體鑑識，以及公共安全與秩序維護。2025 年 9 月花蓮縣光復鄉水患之後，警政署成立聯合前進指揮所，派遣保安警察第一總隊與第五總隊，並與台灣鐵路公司協調運輸事宜。

消防署的世界級訓練中心

消防署位於南投縣的訓練園區占地 209 公頃（516 英畝），是亞洲最大、全球第三大的消防訓練中心，近期已更新為先進的裝備與設施。其他國家的消防人員常前往台灣，在該訓練中心接受訓練並參與專業交流。園區於 2017 年擴建，以利國際交流，內含各類情境的綜合模擬場地，包括建物倒塌、船舶火災與航空事故。原書照片 3 為該中心的搜救演練，照片 4 為消防人員接受模擬訓練，兩者皆攝於南投縣的消防署訓練中心。

全社會韌性

2024 年 6 月 19 日，賴清德總統宣布成立全社會防衛韌性委員會。委員會的目的，是「確保在國家緊急狀況或天然災害發生時，政府與社會都能維持正常運作」。委員會處理的五個關鍵面向為：

1. 民力訓練與運用
2. 戰略物資整備與關鍵物資分配
3. 能源與關鍵基礎設施維運
4. 社福與醫療、避難設施整備
5. 資訊、運輸與金融網路安全

委員會由政府部門、非政府組織（NGO）、企業與學界專家組成，聚焦於維持政府運作、維繫關鍵社會服務，以及對軍事行動提供民間支援，並獲得新臺幣 1,500 億元（約 50 億美元）的經費支持。自宣布成立以來，全社會防衛韌性委員會至少召開過六次會議，並於 2025 年 3 月舉行實地演習。

在現任政府聚焦全社會韌性之下，台灣的災害管理體系正快速改變。在《2024 年災害防救演習總結報告》中，行政院災害防救辦公室將災害演習直接連結到全社會防衛韌性，並強調實境化訓練的重要性。報告中，該辦公室推廣源自美國國土安全演習與評估計畫（HSEEP）的演習概念，作為改進災害演習設計的架構。台灣當局也著力於更新與擴大提供給志工、政府員工與替代役的訓練。

防災士（DRV）計畫與臺灣民間自主緊急應變隊（T-CERT）計畫的規模與訓練機會都在增加。防災士計畫著重於使個人具備韌性、在災害中能夠自救；T-CERT 則著重於訓練社區團體、學校、企業或關鍵基礎設施場域內部的隊伍，提供救災支援，減輕政府在初期應變階段的負擔。替代役的訓練與整合，也因韌性工作而更新。此外，在教育民眾方面，國防部全民防衛動員署於 2025 年 9 月發布更新版的民防手冊，向民眾說明如何為各類危機做準備，涵蓋天然災害與衝突。

隨著災害管理體系持續調整，在樺加沙颱風造成花蓮縣馬太鞍溪堰塞湖潰決之後，各界進一步討論了災害防救法的後續修正方向。這些修正可能會著重於：

• 明確納入「堰塞湖災害」（landslide dam disasters），並規定災害應變作業須透過緊急支援功能（ESF）運作
• 由中央災害防救會報指定特定中央政府機關擬訂災害防救業務計畫
• 強制各級政府機關設置防災長，並由鄉（鎮、市）公所與原住民族區公所設置救災協調中心
• 人員與領導：規定防災長兼任地方災害防救辦公室主任，且該辦公室須配置專職人力，並相應刪除鄉（鎮、市）公所與原住民族區公所得以兼職人力辦理的規定
• 廣域防災據點：增訂有關廣域防災據點整備與緊急應變處理的規定
• 受災地區劃定：將災害造成的重大財產損失納入劃定受災地區的有效標準
• 替代役運用：增訂各級政府得運用一般替代役人力協助災害防救工作的規定

地方層級的執行

台灣的災害管理體系在三個相互協調的層級運作：中央、直轄市與縣市、鄉鎮市區。每一層級都設有災害防救會報，應變中心則依災害規模與嚴重程度開設。這套體系強調地方責任，同時維持強力的中央監督。地方應變中心處理第一時間應變，中央主管機關則決定政策、配置資源並提供支援。災害應變期間，鄉鎮市與區公所負責立即性的應變工作，例如發布疏散命令、與弱勢族群保持聯繫、管理收容所。若需要更高層級的災害支援，中央主管機關會將中央決策傳達給地方主管機關並協調支援。圖 9 呈現往下延伸到縣市與鄉鎮層級的災害防救組織架構。

圖 9：延伸至地方層級的災害防救組織架構

• 中央主管機關
  • 中央災害防救會報
  • 中央災害防救委員會
  • 行政院災害防救辦公室
  • 國家災害防救科技中心
  • 行政院災害防救專家諮詢委員會
• 縣（市）政府
  • 縣（市）災害防救會報
  • 縣（市）相關機關
  • 縣（市）災害防救專家諮詢委員會
• 鄉（鎮、市）公所
  • 鄉（鎮、市）災害防救會報
  • 鄉（鎮、市）相關機關

民防

台灣的民防力量在直轄市與縣市層級編組為民防團隊。警政署在地方層級訓練民間防衛部隊，訓練內容包括災害中的救援作業、與其他國家對口單位的交流、工具與裝備的提供，以及應變狀況下整備與韌性的提升。民間防衛部隊由市長與縣長指揮。此外，地方警察分局編組民防大隊，村里則組成社區守望相助隊，山地村落另有山地義勇警察隊。

台灣的民防體系由警政署主管，範圍從平時的災害預防與救助，一路涵蓋到戰時對軍事任務的支援。依據 2001 年公布、最近一次於 2021 年修正的民防法，民防工作包括：協助重大災害發生後的救援作業；傳遞空襲資訊與警報，並協助疏散與避難；協助維持地方社會秩序或民眾自衛；人力、車輛、裝備與物資的訓練與勤務執行；以及支援軍事任務。

全社會

作為台灣較新的全社會韌性途徑的一環，跨部門協作被列為優先，地方社區也愈來愈多地參與國家韌性工作，包括災害整備與應變。內政部主導了數項把地方社區整合進國家民間韌性倡議的工作。

臺灣民間自主緊急應變隊

T-CERT 計畫於 2023 年行政院核定「臺灣民間自主緊急應變隊中程計畫」後啟動，預計執行至 2029 年。計畫由消防署督導，訓練隊伍執行可先於政府應變的基本緊急應變作為。T-CERT 計畫增強了地方組織的能力，也加深了它們與政府機關、民間部門之間的連結。

T-CERT 是由民眾組成的志願隊伍，受訓具備自主的基本緊急應變能力，確保社區在災後最初數小時、官方救援隊伍抵達之前，能迅速獲得第一時間的援助。它們的定位是補充而非取代官方搜救隊。在大規模災害（包括地震與颱風）中，政府救災可能延遲抵達受災最嚴重的民眾所在地。T-CERT 計畫的目標，是讓社區成員在外部援助到來前的關鍵時段內相互支援。

台灣的目標是每年成立 80 隊，至少訓練 320 隊。每隊需至少 25 人加入，並經過 3 年的訓練期：第一年接受訓練，第二年通過演練測驗取得認證，第三年承諾永續運作。志工學習災害評估、初期與基本救援作為，以及基本緊急醫療處置與心理支持。截至 2025 年 5 月，台灣已訓練超過 195 隊，另有 30 隊預計在 2025 年底前完成訓練。這些隊伍分布全島，至少 22 個縣市設有 T-CERT。每個縣市至少有 3 支 T-CERT，部分縣市多達 9 支。許多 T-CERT 以特定場域為基礎並聚焦其上，例如醫療建築、學校、公寓大樓或關鍵基礎設施。

花蓮港是加入 T-CERT 計畫的關鍵基礎設施場域之一。2024 年加入後，該港持續以進階訓練發展場內的 T-CERT 隊伍，目標是提升內部能力，以便在等待外部有組織的援助部署期間，能迅速因應重大災害。強化訓練內容包括災後建物穩定性評估、醫療檢傷、急救與其他緊急應變技能。此外，該港已建立橫跨公私部門的合作網路，以便在港區受災時能立即取得資源、物資與協助。

女性在社區防災整備、應變與韌性相關的各類組織與活動中的參與程度相當高。第一批 T-CERT 示範隊伍中，女性占 70%。

替代役

台灣對年輕男性實施一年義務兵役，替代役（ASC）則為符合資格者提供以非戰鬥角色履行兵役義務的途徑，包括有醫療狀況者與原住民役男。替代役的分發包含社會與公共福利服務、基礎設施支援，以及與國防相關的職務。替代役備役役男，是指經徵集並完成替代役訓練後退役、轉由其戶籍所在地的鄉、鎮、市或區公所行政管理的男性。

替代役的職掌已擴大到包含災害應變訓練，並將部署約 10,000 名人力，支援鄉鎮市區層級的地方災害應變中心。2024 年，台灣開始擴大替代役的訓練項目，新增初級救護技術員（EMT-1）、公共安全維護、災害救助、實彈射擊與城鎮韌性演練等內容。EMT-1 訓練多由地方消防局的教官執行。截至 2024 年 9 月，受訓人員的 EMT-1 認證考試通過率超過 99%。取得 EMT-1 資格者服役後，擔任機動的第一線應變人員。

依內政部資料，替代役在 2023 年訓練了超過 6,000 人，2024 年約 50,000 人。到 2025 年，替代役人員還將接受防災專業訓練，預計將有超過 30,000 人取得認證。其中 10,000 人將部署到台灣 368 個鄉鎮市區，支援地方災害應變中心。2025 年 9 月，馬太鞍溪堰塞湖在樺加沙颱風後溢流，造成光復鄉致命水患，內政部首次召集替代役備役役男投入應變。

防災士

台灣的防災士（或稱防災專業人員培訓計畫）是為社區志工設計的制度，讓他們更有能力保護自己的生命、協助社區內其他人進行防災與應變，並參與政府與民間之間的防災協作。

防災士制度部分仿效日本的「防災」整體性防災組織，以自助、互助與全社區災害應變為價值基礎。它的目標是培養一支龐大的志工幹部，以由下而上的方式，在社區中協助並執行防災與應變。這套做法包括由內政部在每一個鄉鎮市區設立救災協調中心。這些中心的用意，是透過協調訓練演習、整備規劃與緊急應變作業，支援地方政府的救災工作。危機期間，它們將管理疏散登記、災損評估、災民協助與後勤資源分配。每個中心由鄉鎮或區的高階首長帶領，並由地方志工組織、韌性社區隊伍與非政府組織的成員共同參與。

該計畫是達成「韌性台灣大規模風災震災整備與協作計畫」的關鍵一環。截至 2025 年 12 月 31 日，防災專業人員培訓計畫已認證至少 255 個韌性社區與 100,832 人（男性約 67%、女性約 33%），人數預計在 2026 年底達到 110,000 人。

為提升社會韌性，內政部已為村里長、家庭主婦、役男與非政府組織成員提供防災訓練。該訓練自 2018 年推出，內容涵蓋防災與應變、災情研判、家戶防護措施、社區協調、疏散路線規劃，以及實作急救訓練，例如止血、包紮傷口、實施心肺復甦術與使用自動體外去顫器。

民間部門

在台灣，民間部門與非政府組織在災害整備、應變與復原上的夥伴關係持續增加。Google 與好市多（Costco）和中華基督教救助協會（CCRA）合作。在台灣設有 10 家賣場的好市多，也與台灣基督長老教會（PCT）在大型災害的物資儲備計畫上合作。本地貨運業者也與台灣基督長老教會建立夥伴關係。便利商店連鎖體系全家便利商店與 7-Eleven，則與慈濟、中華基督教救助協會以及基督教芥菜種會合作，在災後提供食物與資源。合作方式包括志工持 7-Eleven 卡片，為指定的責任區域領取所需的食物與飲水。台灣有超過 6,700 家 7-Eleven 與 4,164 家全家便利商店，這些民間部門的夥伴關係覆蓋面相當廣。