美軍台灣防災手冊（八）：供電、供水、醫療與糧食的災時韌性

本文為美軍印太司令部災害管理與人道援助卓越中心（CFE-DM）2026 年 4 月出版的《台灣災害管理參考手冊》（Taiwan Disaster Management Reference Handbook）中文翻譯。該手冊為公眾領域文件，明示可自由重製與傳播。全書共分八篇譯出，本篇為第 8 篇。譯文力求貼近原文，機關名稱一律採台灣官方中文名。

本篇重點

台電營運的網路涵蓋 622 座變電所，2024 年 4 月 Mw 7.4 地震中系統 4 分鐘內損失 340.4 萬瓩發電量，超過 30 萬戶停電，12 小時內復電率達 99.7%。
台灣有 95 座公告水庫，最大的曾文水庫有效容量 4 億 9,181 萬立方公尺；2021 年乾旱期間政府停灌超過 74,000 公頃農地。
全民健保於 1995 年開辦，涵蓋 99.9% 的人口，截至 2023 年全台有 476 家醫院與 23,420 家診所，其中 206 家為急救責任醫院。
2023 年各縣市規劃 5,835 處災民收容處所，可容納 2,368,487 人，另有超過 1,000 處由內政部指定的海嘯避難場所。
台灣 2023 年只生產所消費糧食的 30%，是十八年來最低的自給率；截至 2025 年持有約 5.5 個月公糧儲備，全國設置 143 個糧食配送據點。

電力

台灣的電網與能源基礎設施，同時支撐著稠密的人口，以及全世界最先進、也最耗能的科技產業之一。隨著最後一座核能電廠於 2025 年 5 月關閉，台灣目前多數能源供給仰賴進口，主要形式為石油與天然氣。對進口燃料的高度依賴，加上老化的電網設施，以及人工智慧與半導體生產帶來的能源需求成長，共同構成台灣能源部門的脆弱環節。

台灣的電力系統由台灣電力公司（台電）管理，這是經濟部（MOEA）轄下的國營獨占事業。台電營運的網路涵蓋 622 座變電所，輸電網路總長 18,466.4 迴路公里（11,474 英里），配電網路總長 434,463 迴路公里（269,962 英里），遍布全台。2024 年，台灣總發電量達 2,391 億度（kWh），其中火力發電 1,524 億度（64%），核能發電 117.3 億度（5%），再生能源 48.8 億度（2%），抽蓄水力 30.7 億度（1%）。用電結構方面，工業用電占總用電量的 56%，住宅用電占 21%，商業活動占 15%，其他部門占 8%。這種以工業為主的用電型態，反映台灣作為全球製造重鎮的角色，特別是半導體生產，既需要大量而穩定的電力，也需要充足的水源。

譯註：原文第 72 頁所列的發電結構百分比合計僅 72%，各項度數相加為 1,720.8 億度，也與所載總量 2,391 億度不符。原文未說明缺漏的部分歸屬何處，此處照原文譯出。

台灣的能源安全受制於本土缺乏碳氫化合物資源。全島能夠規模化生產的能源只有四類：核能、離岸風電、陸域風電與太陽能。然而，單靠再生能源無法為全島提供足夠的能源安全與韌性。2023 年，台灣所需的化石燃料有超過 96% 來自進口，石油主要來自中東，煤炭來自澳洲、印尼與南非，天然氣來自卡達、馬來西亞與印尼。

政府的能源轉型策略大幅提高了對液化天然氣（LNG）的依賴。LNG 在 2016 年供應台灣 32% 的電力，2024 年升至 42%，並計畫在 2030 年達到 50%。這項轉向是更大規模的政策的一部分，目標是逐步淘汰核能並降低對煤炭的依賴。不過 LNG 有其獨特的脆弱性：因為蒸發效應而保存期限有限，長期儲存困難且昂貴；台灣的 LNG 供應鏈又必須通過多個國際咽喉點，包括荷姆茲海峽、麻六甲海峽與南海。

台灣的戰略能源儲備有限，容易受到供應中斷的衝擊。2023 年 2 月，台灣公布的煤炭庫存為 56 天供應量，並計畫在 2030 年前把天然氣庫存從 11 天提高到 20 天以上。2023 年的石油管理法要求煉油業者與進口商維持至少 60 天的石油安全存量，以及 25 天的液化石油氣（LPG）存量。這些要求代表能源韌性的改善，但面對長時間的供應中斷，儲備仍然不足。

台灣的電力基礎設施在天然災害面前有多重脆弱性，近期事件已有印證。地震對發電廠、輸電線路與變電所都構成風險。2024 年 4 月的 Mw 7.4 地震中，系統在 4 分鐘內損失 340.4 萬瓩的發電量，超過 30 萬戶停電。這場地震造成和平獨立電廠 1 號機組跳脫、台中發電廠 7 號機組鍋爐管破裂，大潭發電廠與明潭抽蓄機組也有額外的停機。

颱風是台灣電力設施的另一項重大威脅。2016 年梅姬颱風過後，將近 390 萬戶停電。

譯註：同一場颱風的停電戶數，原文第 28 頁（本系列第二篇）作 203,000 戶，此處第 72 頁作將近 390 萬戶。兩處均照原文譯出。

災後復原相當困難，搶修隊伍必須在危險條件下工作，才能恢復供電、確保社區用電穩定。例如，三名台電員工在前往苗栗縣頭屋地區搶修的途中，墜落 10 公尺（32.8 英尺）深的山谷。時間更近的是 2025 年 7 月的丹娜絲颱風，吹倒超過 650 根電線桿與 3 座輸電鐵塔，造成 71 萬戶停電。台電為此動員 4,000 名人力進行緊急搶修。

台電已建立完整的緊急應變機制，用以處理停電並在災後恢復供電。在 2024 年 4 月的地震中，台電展現了快速應變能力，啟動抽蓄水力機組、實施時間電價、部署需量反應措施，並運用輔助服務。在初次停電後 12 分鐘內，供電增加了 430.6 萬瓩，足以成功維持系統穩定。搶修動員逾 6,500 人，4 小時內超過 95% 的受影響用戶復電，12 小時內復電率達 99.7%。

為了強化電網的長期韌性，台電推動了數項策略性計畫。強化電網韌性建設計畫著重發展分散式網路，把電力就近直接送往鄰近的科學園區與工業區，以減少輸電損失、提升供電穩定度。配電系統五年升級計畫則透過架空線路補強、二次變電所設備汰換，以及易受災線路地下化來強化電網。此外，台電也建立分散化專案以降低電網集中的風險，補強設施以提升設備穩定度，並強化系統防禦機制以防止停電範圍擴散。

台灣的電力需求預計在未來十年顯著成長，主要動力來自人工智慧與先進科技應用。經濟部預測，人工智慧相關技術將帶動能源消費在 2033 年前每年成長 2.8%。這樣的成長軌跡，對一個近年已多次停電、尤其在夏季高用電期間備受壓力的電網系統，構成額外挑戰。

台灣電力基礎設施的脆弱性，對災害管理有直接影響。停電會癱瘓通訊系統、緊急應變協調、醫療設施與撤離作業。台灣電網系統的集中性，意味著局部災害可能造成全島衝擊；而對進口燃料的依賴，則在供應鏈可能中斷的長期緊急狀態下製造風險。

台電雖已展現有效的緊急應變能力，也正在推動電網現代化，但能源進口依賴、戰略儲備有限，以及人工智慧與科技產業帶來的需求成長，這些根本問題仍需要全面的政策回應。強化台灣電力基礎設施的韌性，對維持經濟競爭力、支撐災害應變能力，以及確保緊急狀態下民眾的福祉，都至關重要。

供水與衛生

安全而永續的供水，與洪水及乾旱的減災工作密切相關。台灣因為地形、逕流快速、季節性降雨型態與高人口密度，面臨獨特的水資源管理挑戰。水資源安全不只攸關公共衛生，也攸關台灣的半導體產業與農業部門，因此具備韌性的供水設施是防災整備與應變的必要條件。

台灣的飲用水多數取自抽取的地下水、河川水與雨水收集，經處理後配送或存於水庫。用水由國營的台灣自來水公司集中管理，並與經濟部水利署（Water Resources Agency）並行運作。水利署負責制訂供水、再生水管理、水權分配，以及防洪抗旱應變措施的政策。

儘管台灣的年平均降雨量很高，約為全球平均的 2.5 倍，但因為地勢陡峭、逕流快速，將近四分之三的雨水直接流入海中或蒸發。台灣的水源主要來自河川（地表水）、地下水與水庫蓄水。全島有 95 座公告水庫，其中 66 座在本島，29 座在離島。最大的是曾文水庫，有效容量為 4 億 9,181 萬立方公尺（173.68 億立方英尺）。

用水量中，農業約占 70.47%，民生用水占 19.56%，工業約占 9.97%。各縣市目前的供水能力，在正常狀況下可滿足公共用水需求。但在極端天氣事件下，特別是乾旱與颱風期間，台灣的水資源調度面臨相當大的挑戰。

颱風事件通常滿足台灣年度用水需求的一半左右，使全島高度依賴季節性降水。曾文、石門、翡翠等水庫系統，對公共供水、農業與半導體製造都相當關鍵。這些水庫受到泥沙淤積、降雨型態改變與旱季延長的壓力日增，淤積也持續降低有效蓄水容量。

台灣的水資源管理有幾項挑戰影響災害韌性。2020 至 2021 年的乾旱，造成近 50 年來最嚴重的缺水之一。許多水庫蓄水量降到 20% 以下，部分低於 10%。新竹縣的寶山第二水庫是台灣半導體產業的主要水源，蓄水量一度只剩 7%。

乾旱會減少民生、農業與工業可用的水量，在水資源本就吃緊的地區尤其令人擔憂。2021 年乾旱期間，政府停灌超過 74,000 公頃（182,857 英畝）的農地，並在包括台中在內的主要城市對居民與企業實施每週兩天的限水。這項措施突顯不同部門對有限水資源的競爭，特別是農業與高科技製造業之間。把水從農民手中重新分配給晶片業者的決定，對農業部門造成了負面外溢效果。

基礎設施的問題讓水資源安全雪上加霜。管線漏水使台灣損失將近 14% 的供水量，不過這個比例已從十年前的 20% 改善。森林砍伐導致降雨時的土壤逕流，造成水庫淤積，降低了雨季蓄水的能力。台灣明顯偏低的水價，也讓節水缺乏誘因。

快速工業化透過工業、農業與都市污染，明顯惡化了台灣的河川品質。根據環境保護署水質保護處的資料，全台 2,934 公里（1,823 英里）的溪流與河川中，2020 年估計有 68.1% 未受污染，9.3% 輕度污染，19.3% 中度污染，3.3% 嚴重污染。

銨態肥料的大量使用也助長了環境劣化。「黑水」（廁所污水）在排放前幾乎都會處理，多半透過化糞池；但來自浴室與洗衣機的「灰水」，往往未經處理就排入溪流與河川。許多地方政府正在努力提高灰水的處理比例，但污水處理率仍需要更多進展。

台南、基隆、台北等較老舊城市的老化排水系統，在颱風期間有合流式下水道溢流的風險。過時的雨水下水道網路可能超過系統容量，導致回流與供水污染。為了因應這些問題，台北市在 2015 年推動海綿城市政策，聚焦於「韌性水調適」、「永續水利用」與營造「親水環境」。

不同類型的災害，對台灣的供水與衛生系統構成不同風險。颱風與洪水可能使水源受到泥沙、農業逕流與污水污染，在低窪地區與水處理設施較不健全的鄉村地區尤其棘手。洪水也會提高水媒疾病的風險，例如腹瀉、鉤端螺旋體病與類鼻疽。2024 年凱米颱風侵襲台灣時，通報了 69 例類鼻疽，13 人因此死亡。地震則可能破壞輸水管線、水庫與淨水廠，中斷供水與衛生服務，導致衛生條件惡化而提高傳染病風險。受污染的供水也可能造成腸胃道疾病爆發。

台灣已建立完整的災時供水與衛生緊急應變程序。根據《全民國防手冊》，水利署、台灣自來水公司、臺北自來水事業處，以及金門縣與連江縣的自來水廠，負責全國的水資源管理與營運。大規模停水期間，這些機關會發布停水資訊，並研擬抗旱與救濟政策。

地方政府協調供水系統的檢查與檢測，向其他地區請求支援調度水源，並配合中央機關進行資源分配。村里長則與供水單位協調設置供水站、調度水車，並在緊急時提供包裝飲用水。

衛生福利部（MoHW）具備災時部署移動式淨水設備與緊急衛生包的能力。備援系統包括加氯設施與地下水抽水站。當災後出現水媒疾病爆發疑慮時，衛生福利部疾病管制署會動員傳染病緊急應變隊，這些團隊負責環境消毒、疫苗資源管理、疫情監測與衛教。

為了因應日益嚴峻的水資源安全挑戰，台灣正推動多項調適策略。國家發展委員會與水利署正在發展智慧電網、地下水補注系統、海水淡化廠與跨流域調度系統。政府也計畫興建更多海水淡化廠，並試驗人工增雨以增加降水。水資源管理策略聚焦於開源、節流、調度、備援與管理精進，以確保穩定供水，並因應極端天氣、工業發展與人口集中帶來的挑戰。面對氣候變異加劇與多部門需求成長，這些努力對維持台灣的水資源安全與公共衛生韌性至關重要。

醫療體系

台灣的醫療體系涵蓋率接近全民，可近性與效率廣受讚譽。全民健康保險（NHI）與醫療服務在亞洲乃至全世界都名列前茅，品質接近先進西方國家。台灣甚至曾被《經濟學人》評為全球第二健康的國家。然而，儘管被視為平價且可近的醫療典範，這套體系仍面臨一些新興挑戰。與日本、南韓等亞洲國家相似，台灣也在與人口老化與慢性病等公共衛生課題角力。

衛生福利部在防災整備與應變方面主管數個領域，包括收容處所與安置、必要物資整備，以及災民照顧與支援。衛生福利部也負責緊急事件前的整備工作。2023 年，各縣市規劃了 5,835 處收容處所，可容納 2,368,487 人。2023 年颱風季期間，杜蘇芮颱風、卡努颱風、蘇拉颱風、海葵颱風與小犬颱風都曾開設收容處所。

醫療照護體系

2025 年，台灣慶祝全民納保三十週年，全民健保於 1995 年開辦。這套制度涵蓋 99.9% 的人口，採隨收隨付、自給自足的模式運作，也就是單一保險人制度。醫療服務由特約的民間院所提供。健保在 2013 年啟動「二代健保」階段，重點在運用網際網路、雲端等資訊科技優化使用效率。許多使用較先進醫療器材的治療或檢查因為成本過高而不在健保給付範圍內，這類情況適用自費項目。

健保提供全面性的給付，包括住院與門診照護、藥品、牙科服務與中醫。所有國民，以及在台合法居留超過 6 個月的外國人，都必須強制納保。地方政府在醫療財務上不扮演重要角色。醫院與診所有公立也有私立。依法，私立醫院為非營利性質。截至 2016 年，全部病床中有 67% 位於私立機構。儘管整體制度相對成功，仍有幾項令人憂心的趨勢，與人力短缺、非傳染性疾病與疾病管制有關。

截至 2023 年，全台有 476 家醫院、23,420 家診所，一般住院病床共 101,417 床，特殊照護病床 37,244 床。醫院中有 206 家為急救責任醫院，其中 46 家為重度級，77 家為中度級，83 家為一般級。截至 2023 年，醫事人員總數為 359,954 人，包括醫師 78,184 人（含西醫師、中醫師與牙醫師）、藥師 36,726 人、醫事檢驗師 10,491 人、放射師 7,451 人、護理人員 187,725 人。

疾病管制與疫情

為了預防傳染病的發生與流行，2023 年的傳染病防治法及相關法規，目的在防止傳染病的發生、感染與擴散。衛生福利部疾病管制署（CDC）負責傳染病防治政策的制訂與檢討，並督導六個區域管制中心，就疾病管制與檢疫作業對地方機關提供指導。地方官員負責研擬與執行地方防疫計畫。疾管署也負責傳染病的實驗室檢驗與研究，全台有 12 個疾管署實驗室與 347 家認證檢驗機構。平時，國際衛生條例（IHR）國家對口單位維持運作，協助病例通報以及疫情與衛生緊急事件的應變。

為因應疫情爆發，國家衛生指揮中心（NHCC）於 2005 年成立。國家衛生指揮中心在中央、區域與地方政府三個層級運作。疾管署也建立了傳染病監視系統。圖 13 呈現整體指揮架構。

六個區域緊急醫療應變中心是 1999 年地震後成立的，持續即時監控區域緊急醫療服務的運作、量能與災害威脅。災害發生時，它們與地方及中央衛生主管機關和其他相關機關協調、聯繫並即時共享資料，以執行緊急醫療應變。

台灣有數項機制協助防止傳染病境外移入或擴散。傳染病防治醫療網共納入 142 家指定隔離醫院。此外，衛生福利部持續囤儲防疫物資，並設法優化管理與配送系統。國際港埠檢疫已到位，對入境時有疑似傳染病症狀的旅客，採主動通報與篩檢機制。針對出國的國人，有 32 家特約醫院受委託提供國際旅遊醫學服務，並設立了旅遊醫學教育訓練中心。

圖 13：國家衛生指揮中心指揮架構

中央層級：國家衛生指揮中心（設於衛生福利部疾病管制署）
1. 提供疫情資訊即時彙整與分析的平台。
2. 多元化的通訊系統，掌握疫情的即時資訊。
3. IHR 國家對口單位協助並交換資訊。
4. 視國內與國際疫情狀況，開設中央流行疫情指揮中心（分署級、部級、行政院級三級），以整合跨部會資源。疫情趨緩時，指揮官可建議行政院解散指揮中心，由行政院做最終決定。
區域層級：傳染病防治醫療網
1. 疾管署設立六個區域中心，督導地方政府層級推動的傳染病防治工作。
2. 全國設立六個傳染病防治醫療網（CDCMN），各有指揮官、副指揮官、指定隔離醫院與應變醫院。中央流行疫情指揮中心開設時，各醫療網協助在其轄區內分配醫療資源，必要時隔離與治療病患。
- 六個醫療網分區：台北區、北區、中區、南區、高屏區、東區。
地方層級：地方衛生局
1. 執行地方傳染病防治工作。
2. 地方官員應視疫情狀況成立地方流行疫情指揮中心。

疫情資訊由地方向上通報，指揮則由上而下。

國際合作

台灣雖然不是聯合國轄下世界衛生組織（WHO）的會員國，仍參與該組織的各項活動與會議，包括世界衛生大會（WHA）。台灣的世衛行動團前往日內瓦參與，並與部分國家代表團及國際組織舉行雙邊會談。在 2023 年的會議中，衛生福利部與世界醫師會共同舉辦緊急醫療論壇，分享災害應變經驗。

衛生福利部與外交部（MOFA）成立了名為臺灣國際醫衛行動團隊（TaiwanIHA）的聯合任務編組，負責協調國際衛生合作與人道醫療援助。TaiwanIHA 有時會與其他組織合作，例如亞洲醫師協會（AMDA），把醫療設備分送給有需要的國家。醫療器材援助平台計畫（GMISS）則把醫院的醫療設備捐贈給有需要的國家。台灣也提供他國訓練。衛生福利部於 2002 年成立臺灣國際醫衛人才培訓中心（TIHTC），辦理健康保險、管理與臨床技術的訓練。截至 2023 年，已訓練來自 80 個國家的 2,000 多人。衛生福利部與外交部合作，在「太平洋友邦及友好國家醫療合作計畫」下推動多項專案，包括「馬紹爾群島台灣衛生中心計畫」、「帛琉、諾魯與吐瓦魯台灣醫療計畫」、「斐濟行動醫療團」與「巴布亞紐幾內亞行動醫療團」。

收容與住宅

台灣的收容與住宅體系有幾項特徵：高自有住宅率、整體良好的住宅品質，以及健全的防災整備措施。無家可歸雖然不是普遍問題，但住宅可負擔性仍是挑戰，在台北等都會區尤其明顯。台灣政府已推行政策以提升住宅韌性、提供緊急收容選項，並在災害期間支援流離失所的民眾。

台灣的住宅品質多年來明顯提升，動力來自營建標準與耐震安全法規的進步。1999 年集集地震造成超過 57,000 棟建築受損，之後台灣導入更嚴格的建築法規以強化耐震能力。建築結構的耐震設計規範最早於 1974 年實施，其後多次修訂，最近一次是 2022 年 10 月。這些修訂納入了因應近斷層效應、防止軟弱底層建築倒塌，以及改善土壤液化抵抗力的規定。儘管有這些措施，老舊建築與底層軟弱或強度不足的結構仍然脆弱。

台灣有發展成熟的緊急收容系統支援受災社區。2023 年，各縣市規劃了共 5,835 處災民收容處所，可容納 2,368,487 人。杜蘇芮、卡努、蘇拉、海葵與小犬等颱風期間曾開設收容處所，共 286 處，收容 5,216 人。

除了災民收容處所之外，台灣還有超過 1,000 處由內政部（MOI）指定的海嘯避難場所。這些場所已整合進災害應變計畫，並規劃了避難路線與地點，可透過全民防災 e 點通、消防防災 e 點通與災害應變管理資訊雲端服務（EMIC）等智慧型手機應用程式查詢。光是台北市就有超過 4,600 處防空避難設施，可容納 1,200 萬人。這些設施位於捷運站、購物中心與其他公共空間，維持整潔與可及性，但並未儲備食物或飲水。

台灣政府已建立政策支援災時流離失所的民眾。2009 年莫拉克颱風造成大範圍破壞、數千人流離失所之後，慈濟基金會與政府合作為倖存者興建了 752 戶新住宅。政府簡化行政流程以加速建照核發，並無償提供土地供該專案使用。不過，重建工作因為未能納入受災村落的傳統特色與文化元素而遭到批評。

緊急現金救助與低利貸款方案也可用於協助受災農民與居民。例如 2025 年丹娜絲颱風之後，農業部（MOA）啟動這些方案，協助社區從農作物與財產損失中復原。此外，政府也採用臨時住宅方案，例如具備隱私功能、易於搭設的帳篷，這種帳篷最早由慈濟志工在 2018 年花蓮地震後引進。

無家可歸在台灣並非重大問題，截至 2023 年向地方政府登記的街友只有 2,934 人。超過 70% 的街友居住在六個直轄市，包括台北市；金門縣、連江縣與澎湖縣則沒有街友通報紀錄。政府提供社會福利方案與臨時住宅選項支援弱勢族群，確保緊急狀態下的基本需求得到滿足。

台灣的收容與住宅體系具備支援受災社區的良好條件，有健全的緊急收容網路、具韌性的建築法規，以及照顧流離失所民眾的政策。不過，要確保長期韌性，仍須處理住宅可負擔性、老舊建築脆弱性，以及重建工作中的文化敏感度等挑戰。持續投資創新技術與社區主導的解決方案，台灣可以進一步強化收容與住宅體系，在緊急狀態下保護民眾。

糧食安全

台灣的糧食系統受三項因素形塑：農地有限、進口依賴度高，以及暴露於天然災害。全島雖然具備堅實的制度能力、技術水準與緊急儲備，但結構性限制，特別是對全球糧食市場的依賴、水資源匱乏與氣候變異，構成持續的糧食安全風險。這些脆弱性在災害期間會被放大，因為供應鏈、國內生產與民眾信心都可能迅速受到衝擊。

農業部門主要以供應國內消費為導向，生產稻米、水果、蔬菜與茶葉等主要作物，以及包含豬隻與家禽的畜產。全島只有約四分之一的面積適合耕作，且大多集中在西部平原。有限的農地，加上水資源匱乏與對進口肥料及種子的依賴，限制了台灣達成糧食自給的能力。

台灣的糧食供應分為五大類：農產品、漁產品、畜產品、國產品與進口品。稻米仍是台灣最主要的國產糧食作物，也是唯一受政府直接生產支持的穀物。漁業透過沿岸、近海、養殖與遠洋作業，對蛋白質供給有顯著貢獻。不過，台灣的必要穀物高度依賴進口，包括小麥、玉米與大豆，這些既供人食用，也作為畜牧飼料。

儘管投資了現代農業技術，台灣的糧食自給率仍持續下滑。根據農業部資料，台灣在 2023 年只生產了所消費糧食的 30%，是十八年來最低的自給率。這個趨勢反映 1980 年代以來快速經濟成長後的長期經濟與飲食變遷，當時所得上升帶動了對多樣化飲食與進口食品的需求。

台灣的糧食系統高度暴露於國際市場。2023 年，農業及相關產品進口總額為 189 億美元，出口則為 54 億美元。主要進口品包括大豆、玉米、小麥、牛肉及牛肉製品、乳製品、生鮮水果與加工蔬菜。國內生產雖然滿足了肉類、水果與蔬菜相當高比例的需求，分別為 71%、84% 與 82%，但這些數字掩蓋了上游環節的重大依賴。

畜牧生產高度依賴進口飼料穀物，特別是玉米與大豆，這種依賴提高了面對全球價格波動與供應中斷時的脆弱性。國內作物生產同樣依賴進口肥料與農業投入品，進一步加深對外部衝擊的暴露。餐飲服務業的成長，也加深了對進口原料與食品加工投入品的依賴。

糧食安全是台灣農業政策的核心要素，由四項策略槓桿引導：提高國內生產、擴大糧食庫存、強化供應鏈韌性、降低進口依賴。依據糧食管理法與國產稻米安全存量標準，農業部農糧署必須維持相當於全國至少 3 個月消費量的稻米庫存。

截至 2025 年，台灣持有約 5.5 個月的公糧儲備，是應對短期供應中斷的相當緩衝。政府也在全國設置了 143 個糧食配送據點，配送作業由中央與地方協調，以便緊急時快速啟動。

飲食型態的轉變使這些工作更為複雜。隨著飲食日益西化，每人稻米消費量下降，小麥製品與肉類需求則成長。台灣在 2024 至 2025 產銷年度生產約 115 萬公噸稻米，但世界貿易組織的承諾要求每年至少進口 144,720 公噸。

農業對氣象事件高度脆弱。極端天氣造成的年度農損，會衝擊農民生計與糧食供應穩定。此外，蟲害爆發與作物生長異常等生物性災害也可能造成重創。近期颱風說明了持續存在的暴露程度。2024 年 7 月的凱米颱風造成 8,640 萬美元的農業損失，超過 2023 年全年颱風損失的總和。2025 年 7 月，丹娜絲颱風造成至少新台幣 10.05 億元（3,180 萬美元）的農業損失，受災最重的作物包括香蕉、柑橘、竹筍與文旦。為協助農民復原，農業部針對災情最嚴重的台南市、嘉義縣與嘉義市啟動了緊急現金救助與低利貸款方案。

水資源匱乏構成關鍵的系統性風險。2020 至 2021 年的乾旱期間，主管機關停灌 74,000 公頃（182,850 英畝）稻田，約占種植面積的 24%，以優先確保工業與民生用水。損失超過新台幣 8.24 億元（2,600 萬美元），也突顯農業與高科技產業對有限水資源的競爭。

動物疫病爆發對蛋白質供應構成額外風險。禽流感疫情在 2015 年導致超過 130 萬隻禽鳥遭撲殺，2017 年又有進一步的大規模撲殺。2025 年 10 月，一起疑似非洲豬瘟案例促使當局採取全面圍堵措施，包括暫停廚餘餵飼、在台中設置前進應變所，以及跨政府協調防止市場遭到污染。

台灣把糧食安全整合進更廣的災害管理架構。戰略糧食儲備與配送網路的設計，是為了確保危機期間糧食取得的持續性。農業部為受災農民提供緊急現金與貸款。災害發生時，衛生福利部會設立轉運中心並提供救援資源，包括食物、藥品與其他捐贈物資，發放給災民。早期預警與調適則由農業氣象觀測網支撐，該網路由農業部與交通部中央氣象署（CWA）於 1986 年建立，提供資料以預期並減輕與天氣相關的農業損失。

社區型的糧食援助補足了政府機制。台灣食物銀行（Taiwan Food Bank）與區級和市級的超市合作，把剩餘食物重新分配給弱勢家庭。台灣綿密的便利商店網路在災害應變中也扮演角色，緊急時提供食品供應、倉儲與冷鏈儲存。台灣設有 143 個糧食配送據點，供應鏈在緊急情況下已有完整規劃，配送流程由中央與地方政府協力進行。

台灣也擴大國際合作以強化糧食安全。2024 年，美國在台協會與駐美國台北經濟文化代表處簽署合作備忘錄，強化美國農業部海外農業局與台灣農業部之間的合作。

台灣的糧食安全最終取決於幾件事的平衡：國內生產能力與策略性的進口來源分散、維持健全的緊急儲備與配送系統，以及建立抵禦天然災害與全球供應鏈中斷的韌性。政府結合生產支持、戰略儲備、緊急整備與國際合作的多面向做法，為處理這些複雜挑戰提供了基礎，但隨著條件變化，持續的調適仍屬必要。

結論

台灣暴露於多重災害之下，包括颱風、洪水、山崩、地震、海嘯、乾旱、野火與疫病爆發。颱風是最頻繁的災害事件，每年約有三到五個登陸。地震同樣頻繁，每天約有 100 次無感地震，每年平均有 2.8 次規模 Mw 6.0 以上的地震。

過去 25 年間，台灣發展出全世界最精密的災害管理體系之一。改革的動力來自 1999 年集集地震與 2009 年莫拉克颱風等重大災害的教訓，結果是防災整備、應變與復原做法的全面轉型。台灣的搜救隊伍以效率與專業獲得國際肯定，全島的災害管理能力也廣受敬重。

台灣的災害管理體系依災害防救法（DPPA）運作，該法於 2000 年制定以建立完整架構，其後多次修正以因應新興議題。中央政府制訂政策並負責監督，鄉鎮市區公所則處理第一線的整備與應變任務。台灣採單一災害別的災害管理途徑，依災害類型把應變權責分派給不同機關，這確保了應變機關具備相關專業，但在複雜事故中也帶來協調上的挑戰。颱風與地震這類頻繁災害的主管機關是內政部，該部的消防署（NFA）因而累積了相當豐富的整體災害經驗。

台灣近期採行全社會途徑推動民防韌性，並延伸到災害管理體系。2024 年成立的全社會防衛韌性委員會，把跨部門協作列為優先，以處理天然與人為災害。這項倡議也體認到，協調必須橫跨各級政府，並涵蓋民間企業、公民社會組織與個別公民。

台灣面對獨特的挑戰。其國際地位受到爭議，在島上發生災害或人道危機而需要大規模國際應變時，會造成必須納入考量的外交與運作難題。台灣也受到大量親中華人民共和國的假訊息攻勢影響，這些攻勢利用國內分歧、削弱公眾信任，使災害應變工作更加複雜。不過，台灣同時展現了社區韌性。例如 2025 年樺加沙颱風造成堰塞湖溢流、淹沒光復鄉之後，出現了超過 30,000 名自發志工的空前草根動員。

儘管有種種限制，國際參與對台灣災害管理的發展仍然關鍵，也是與理念相近、同樣重視人道援助與災害韌性的夥伴深化合作的重要機會領域。台灣雖被排除在許多國際組織之外，仍積極參與雙邊與多邊的災害管理倡議。此外，台灣的高度能力使其得以對國際交流做出重大貢獻。

台灣持續面臨水文氣象災害與地震活動的威脅。隨著台灣持續精進災害管理體系，全社會防衛韌性委員會這類倡議與韌性基礎設施的投資，將在因應這些挑戰上扮演關鍵角色。台灣不斷演進的做法，加上其高度能力與對國際參與的承諾，使它成為區域與全球災害韌性工作中值得重視的夥伴。透過與國際夥伴深化合作，台灣可以在災害風險日增的情況下進一步強化災害管理能力。

系列譯後記

《台灣災害管理參考手冊》的中文翻譯到此全部完成，八篇分別涵蓋國情與災害概況、法制與組織、中央與地方應變機制、資通訊與預警系統、軍民協力與國際合作、非政府與社區量能，以及本篇的關鍵基礎設施與全書結論。原始英文手冊為公眾領域文件，可自 CFE-DM 官方網站的災害管理參考手冊專頁免費下載全文 PDF。